Norbert Portz, Beigeordneter und Bernd Düsterdiek, Referatsleiter beim Deut-schen Städte- und Gemeindebund
Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) geht davon aus, dass im Jahr 2015 bis zu 300 000 Asylbewerber und Flüchtlinge nach Deutschland kommen. Die Behörde rechnet in den kommenden Monaten mit jeweils 25.000 neu einreisenden Flüchtlingen. Neben der Gesundheitsversorgung und der Integration der be-troffenen Menschen steht die Bereitstellung von Unterkünften im Mittelpunkt.
Ein Blick in die Städte und Gemeinden zeigt, dass bestehende Standorte, insbeson-dere in Gebieten mit bereits angespanntem Wohnungsmarkt, zur Unterbringung der Flüchtlinge häufig nicht ausreichen. Dies gilt trotz der erfolgenden Umnutzung bestehender Gebäude. Die zeitnahe Nutzung verfügbarer Gebäude scheitert zudem nicht selten an planungsrechtlichen Vorschriften.
Vor diesem Hintergrund hat der Bundesgesetzgeber ein inzwischen in Kraft befindliches und in wesentlichen Bereichen bis zum 31. Dezember 2019 zeitlich befristetes Gesetz in Form eines novellierten Städtebaurechts beschlossen. Das „Gesetz über Maßnahmen im Bauplanungsrecht zur Erleichterung der Unterbringung von Flüchtlingen“ ist nach der erfolgten Verkündung im Bundesgesetzblatt (Nr. 53) am 25.11.2014 (BGBl. I S. 1748) einen Tag später und damit am 26. November 2014 in Kraft getreten. Das mit dem Gesetz novellierte BauGB hat für die Städte und Gemeinden städtebaurechtliche Flexibilisierungen zur Unterbringung von Flüchtlingen und Asylbewerber geschaffen. Mit dem vom DStGB in seinen grundsätzlichen Inhalten unterstützten neuen Gesetz wird insbesondere in Kommunen mit angespannten Wohnungsmärkten eine bedarfsgerechte Schaffung von Unterbringungseinrichtungen zeitnah ermöglicht. Im Folgenden werden sowohl die bereits für die Städte und Gemeinden bestehenden städtebaurechtlichen Möglichkeiten zur Unterbringung von Flüchtlingen als auch die neuen BauGB-Regelungen zusammengefasst dargestellt:
I. Bauplanungsrechtliche Möglichkeiten zur Flüchtlingsunterbringung
Gemeinschaftsunterkünfte für Flüchtlinge und Asylbewerber sind in vielen Fällen als Anlagen für soziale Zwecke zu betrachten. Je nach Ausgestaltung der Räumlichkeiten kann es sich bauplanungsrechtlich aber bei den Unterkünften auch um ein „Wohnen“ handeln. Kriterien zur Abgrenzung der Anlagen für soziale Zwecke zu denen zum „Wohnen“ sind insbesondere die Anzahl der Bewohner sowie auch die zeitliche Begrenzung des Aufenthalts.
1) Zulässigkeit von Anlagen für soziale Zwecke in Gewerbegebieten
- Bisherige Rechtssituation
Die Zulässigkeit von Unterkünften für Flüchtlinge und Asylbewerber richtet sich regelmäßig nach den Vorgaben des jeweiligen Bebauungsplans und der Art der Nutzung (§ 30 BauGB i. V. m. § 1 Abs. 2 BauNVO). Insofern ist zwischen der Unterbringung von Flüchtlingen in Anlagen für soziale Zwecke und in Wohnungen zu unterscheiden:
Flüchtlingsunterkünfte sind oft Gemeinschaftsunterkünfte und können damit unter die Anlagen für soziale Zwecke im Sinne der BauNVO fallen. Diese Anlagen sind bauplanungsrechtlich in allgemeinen und besonderen Wohngebieten sowie in Dorf-, Misch- und Kerngebieten allgemein zulässig. Ausnahmsweise sind Anlagen für soziale Zwecke aber auch in reinen Wohngebieten sowie in Gewerbe- und Industriegebieten zulässig. Eine Ausnahme dürfte bei der Unterbringung von Flüchtlingen wegen des hiermit verbundenen öffentlichen Zwecks und der regelmäßig nichtvorhandenen Störung insbesondere bei Gewerbegebieten zwar grundsätzlich gegeben sein. Problematisch ist aber die ungeschriebene und von der Rechtsprechung zugrunde gelegte weitere Voraussetzung, wonach eine derartige Unterkunft für eine – ausnahmsweise gegebene – Zulassung zusätzlich eine Funktion im Zusammenhang mit der Hauptnutzungsart, also dem Gewerbegebiet, erfüllen muss.
Diese Funktionsverträglichkeit wird aufgrund des Wohncharakters von Flüchtlingsunterkünften bei einer entsprechenden Einrichtung in einem Gewerbegebiet von der Rechtsprechung verneint. Beispielhaft wird auf die nicht mehr anfechtbare Entscheidung des VGH Baden-Württemberg vom 09.04.2014 (8 S 1528/13) verwiesen. In dem dortigen Fall mussten die Bewohner eines der neuen Nutzung als Flüchtlingsunterbringung angepassten ehemaligen Lehrlingswohnheims, das sich in einem Gewerbegebiet in Fellbach befand, auf der Grundlage der vom VGH Baden-Württemberg festgestellten baurechtlichen Unzulässigkeit ausziehen, um anschließend in extra zu beschaffende Container auf einem Parkplatz in einem „baurechtlich passenden Gebiet“ (Mischgebiet) um-zusiedeln.
- Neuregelung
Nicht nur diese missliche Rechtsfolge ist durch die Neuregelung entfallen. Nach § 246 Abs. 10 der wohl wichtigsten und neu in Kraft gesetzten BauGB-Norm
„kann bis zum 31. Dezember 2019 in Gewerbegebieten (§ 8 der BauNVO, auch in Verbindung mit § 34 Abs. 2 BauGB) für Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsun-terkünfte oder sonstige Unterkünftige für Flüchtlinge oder Asylbegehrende von den Festsetzungen des Bebauungsplans befreit werden, wenn an dem Standort Anlagen für soziale Zwecke als Ausnahme zugelassen werden können oder allgemein zuläs-sig sind und die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit öf-fentlichen Belangen vereinbar ist. § 36 gilt entsprechend“.
Diese neue Befreiungsregelung schafft damit eine Möglichkeit zur Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden in Gewerbegebieten. Voraussetzung ist, dass an dem Standort Anlagen für soziale Zwecke als Ausnahme zugelassen werden können oder allgemein zulässig sind und daher von den Städten und Gemeinden insbesondere nicht von der Feinsteuerungsmöglichkeit des § 1 Abs. 5 oder 9 BauNVO Gebrauch gemacht wurde. Anders als im Falle einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB ist nach der Neuregelung eine Befreiung auch möglich, wenn die Grundzüge der Planung durch das Vorhaben berührt werden.
Insbesondere muss aber die Frage, ob Unterkünfte für Flüchtlinge und Asylbegeh-rende als Anlagen für soziale Zwecke eingestuft werden, nach der Neuregelung nicht mehr entschieden zu werden. Durch die weiter bestehen bleibende Voraussetzung der Vereinbarkeit der Befreiung mit öffentlichen Belangen wird aber gewährleistet, dass Flüchtlingsunterkünfte nur in Gewerbegebieten auf Standorten zugelassen werden können, an denen Konflikte speziell mit Lärm – oder Geruchsimmissionen nicht zu erwarten sind. Dies ist zum Beispiel bei den ja häufig von der Fläche her großen Gewerbegebieten in einem Areal der fall, in dem sich nicht störende Dienstleistungsbetriebe befinden. Im Übrigen ist wegen der eng zu praktizierenden Befreiungsregel stets die Notwendigkeit einer Planänderung von der Gemeinde zu prüfen.
2) Zulässigkeit als Wohngebäude
Handelt es sich bei den Flüchtlingsunterkünften und den Unterkünften für Asylbegehrende um Wohnungen oder Wohngebäude, sind derartige Nutzungen allgemein in Kleinsiedlungsgebieten, reinen, allgemeinen und besonderen Wohngebieten sowie in Dorf-, Misch- und Kerngebieten nach Maßgabe der Festsetzungen des Bebauungsplans zulässig. Für die Schaffung zusätzlicher gesetzlicher Neuregelungen in Bezug auf eine allgemeine Wohnnutzung wurde im Unterschied zur Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden in Anlagen für soziale Zwecke insoweit kein rechtlicher Handlungsbedarf des Gesetzgebers gesehen. Dies ist nachvollziehbar und richtig. Denn eine Differenzierung nach der „Herkunft“ der Bewohner macht bei der Frage der Zulässigkeit von Wohnungen baurechtlich keinen Sinn.
3) Zulässigkeit in Sondergebieten und auf Gemeinbedarfsflächen
Städte und Gemeinden haben die Möglichkeit, (sonstige) Sondergebiete im Sinne von § 11 Abs. 2 BauNVO mit der Zweckbestimmung „Sondergebiet für Unterkünfte für Flüchtlinge und Asylbegehrende“ und der jeweiligen Art der Nutzung darzustel-len und festzusetzen. Dabei ist stets auf die Gebietsverträglichkeit und auf das Rücksichtnahme-Gebot des § 15 Abs. 1 BauNVO zu achten.
Darüber hinaus können sowohl Anlagen für soziale Zwecke als auch Wohngebäude als Unterkünfte für Flüchtlinge und Asylbegehrende auf Gemeinbedarfsflächen (§ 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB) errichtet oder durch Umnutzung einer bereits vorhandenen Bebauung eingerichtet werden. Gemeinbedarfsflächen müssen dabei im Bebauungsplan mit einem konkreten Zweck festgesetzt werden und einen Gemeinwohlbezug aufweisen. Sofern die Zweckbestimmung der ausgewählten Gemeinbedarfsflächen nicht auf den Betrieb einer Flüchtlingsunterkunft ausgerichtet ist, kann eine Unterkunft auf einer Gemeinbedarfsfläche gleichwohl bei Vorliegen der Voraussetzungen einer Be-freiung gemäß § 31 Abs. 2 BauGB realisiert werden.
4) Ausnahmen und Befreiungen von Festsetzungen eines Bebauungsplans
- Bisherige Rechtssituation
Flüchtlingsunterkünfte können zudem als Anlagen für soziale Zwecke und auch als Wohnung ausnahmsweise oder unter Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans zulässig sein. Eine Befreiung ist nach § 31 Abs. 2 BauGB möglich, wenn
- die Grundzüge der Planungen nicht berührt sind,
- Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Befreiung erfordern,
- die Abweichung städtebaulich vertretbar ist oder
- die Durchführung des Bebauungsplans zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde
- und wenn die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit öffentlichen Belangen vereinbar ist.
Es hängt naturgemäß stets von den Umständen des Einzelfalls ab, ob unter den genannten Voraussetzungen eine Befreiung in Betracht kommt. Dies ist etwa von der Größe einer Unterkunft für Flüchtlinge im Verhältnis zum Gesamtbaugebiet oder von einer etwaigen Vorprägung des Baugebiets, zum Beispiel hinsichtlich immissionsempfindlicher Nutzungen, abhängig.
- Neuregelung
Der Gesetzgeber hat in der Neuregelung des § 31 Abs. 2 BauGB ergänzend zur bis-herigen Regelung klargestellt, dass die Unterbringung von Flüchtlingen und Asylbegehrenden zu den Gründen des Wohls der Allgemeinheit im Sinne des § 31 Abs. 2 BauGB gehört. Danach kann – ohne dass es insoweit eine zeitliche Begrenzung gibt - von den Festsetzungen des Bebauungsplans befreit werden, wenn
„Gründe des Wohls der Allgemeinheit, einschließlich des Bedarfs zur Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden, die Befreiung erfordern (..)“.
Die Neuregelung schafft wegen ihres rein deklaratorischen Charakters im Vergleich zu bisher keine Rechtsänderungen. Auch in der Vergangenheit konnten Einrichtungen der in Frage stehenden Art daher bereits unter die Gründe des Wohls der Allgemeinheit gefasst werden.
5) Flüchtlingsunterkünfte innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile (§ 34 BauGB)
- Bisherige Rechtssituation
Innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile richtet sich die Zulässigkeit von Unterkünften für Flüchtlinge und Asylbegehrende nach § 34 BauGB. Danach sind Flüchtlingsunterkünfte insbesondere zulässig, wenn sie sich gemäß § 34 Abs. 1 BauGB in die Eigenart der näheren Umgebung einfügen. Für die Planungspraxis ist zudem § 34 Abs. 3a BauGB relevant. Danach kann unter den dort genannten Voraussetzungen vom Erfordernis des Einfügens abgewichen werden, sofern es sich um eine Nutzungsänderung handelt.
- Neuregelung
§ 246 Abs. 8 BauGB der Neuregelung präzisiert als Sonderregelung für die Unter-bringung von Flüchtlingen und Asylbegehrenden die Vorschrift des § 34 Abs. 3a S. 1 BauGB. Danach gilt zeitlich befristet
„bis zum 31. Dezember 2019 § 34 Abs. 3a Satz 1 entsprechend für die Nutzungsän-derung zulässigerweise errichteter Geschäfts-, Büro- oder Verwaltungsgebäude in bauliche Anlagen, die der Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden dienen, und für deren Erweiterung, Änderung oder Erneuerung“.
Ein entsprechendes Vorhaben zur Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden kann daher in Form einer Ermessensentscheidung auch dann genehmigt werden, wenn es sich nicht in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt. Diese Erweiterung gilt für alle Kriterien des in § 34 Abs. 1 S. 1 BauGB genannten Einfügens, also auch für die Art der baulichen Nutzung. Daher kann zum Beispiel künftig auch eine wohnähnliche Anlage für soziale Zwecke (Flüchtlingsunterkunft) über die Neuregelung erleichtert in einem nicht überplanten „gewerblichen Innenbereich“ zugelassen werden.
6) Flüchtlingsunterkünfte im Außenbereich (§ 35 BauGB)
- Bisherige Rechtssituation
Im Außenbereich können bisher Flüchtlingsunterkünfte als sonstige Vorhaben im Einzelfall nach § 35 Abs. 2 BauGB zugelassen werden, wenn ihre Ausführung oder Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt und die Erschließung gesichert ist. Bei der konkreten Prüfung und Bejahung einer Zulässigkeit sollte die Gemeinde folgende Überlegungen und Vorgaben mit einbeziehen:
- Das Grundstück schließt direkt an ein zulässigerweise bebautes oder bebau-bares Gebiet an und die Gemeinde hat die Aufstellung eines Bebauungsplans oder einer Innenbereichsatzung beschlossen.
- Das Grundstück soll nur befristet zur übergangsweisen Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden genutzt werden bis zum Beispiel an anderer Stelle eine planungsrechtlich abgesicherte Unterkunft errichtet werden kann oder ein bestehendes Gebäude als Unterkunft umgenutzt wird.
- Es handelt sich um ein gemeindeeigenes Grundstück, was in der Folge eine Befristung oder einen Rückbau des Vorhabens erleichternd gewährleistet.
- Neuregelung
Der Gesetzgeber hat mit der Neuregelung des § 246 Abs. 9 BauGB die Außenbe-reichsvorschrift des § 35 BauGB insoweit präzisiert, als dass
„die Rechtsfolge des § 35 Abs. 4 Satz 1 BauGB bis zum 31. Dezember 2019 für Vor-haben entsprechend gilt, die der Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehren-den dienen, wenn das Vorhaben im unmittelbaren räumlichen Zusammenhang mit nach § 30 Abs. 1 oder § 34 BauGB zu beurteilenden bebauten Flächen innerhalb des Siedlungsbereichs erfolgen soll“.
Als Vorhaben im Sinne der Neuregelung kommen sowohl Wohngebäude als auch Gemeinschaftsunterkünfte und Aufnahmeeinrichtungen in Betracht. Außenbereichsflächen sollen aber auch nach der Neuregelung nur in Anspruch genommen werden können, sofern sie im unmittelbaren räumlichen Zusammenhang mit bebauten Flächen innerhalb eines Siedlungsbereichs liegen. Dies wird überwiegend nur dann der Fall sein, wenn es sich um sogenannte „Außenbereichsinseln“ innerhalb einer zusammenhängenden Bebauung handelt. Durch das Erfordernis der Nähe zu einer vorhandenen Siedlungsstruktur wird zudem sichergestellt, dass für die in den Unterkünften lebenden Menschen eine Anbindung an Versorgungseinrichtungen sowie an die kommunale Infrastruktur (ÖPNV, Nahversorgung etc.) besteht. Dadurch wird der Schutz des Außenbereichs nur in einem geringen Umfang beeinträchtigt.
II. Gezielte Standortsteuerung durch Bauleitplanung
Ungeachtet der aufgezeigten Neuerungen im Städtebaurecht bei der Zulässigkeit von Vorhaben ist festzuhalten: Städte und Gemeinden konnten und können zusätzlich stets durch die Aufstellung von Bebauungsplänen oder durch die Änderung oder Ergänzung vorhandener Bebauungspläne geeignete Flächen für die Unterbringung von Flüchtlingen und Asylbegehrenden ausweisen.
Je nach Rahmenbedingungen kann hierfür eine Festsetzung als „Anlage für soziale Zwecke“ oder als „Wohnen“ oder auch als Festsetzung in Sondergebieten in Frage kommen. Liegen die Voraussetzungen des § 13a Abs. 1 BauGB vor, kann ein Bebauungsplan der Innenentwicklung auch im Beschleunigten Verfahren aufgestellt werden. Dabei ist auch auf die Änderung oder Ergänzung von Bebauungsplänen im Vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB sowie auf die Vorhabenzulassung während der Planaufstellung nach § 33 BauGB hinzuweisen. Für Verfahren nach den §§ 13 oder 13a BauGB ist zudem gemäß § 33 Abs. 3 BauGB eine Zulassung von Vorhaben in einem frühen Planungsstand möglich. Städte und Gemeinden können schließlich durch Satzungen nach §§ 34 Abs. 4 und 35 Abs. 6 BauGB geeignete Flächen für die Unterbringung von Flüchtlingen und Asylbegehrenden ausweisen.
III. Belange von Flüchtlingen im Rahmen der Bauleitplanung (§ 1 Abs. 6 BauGB)
Der Gesetzgeber hat in seinen Neuregelungen und zeitlich unbefristet die Grundsätze der kommunalen Bauleitplanung im Hinblick auf die Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden präzisiert. Nach dem neuen § 1Abs. 6 Nr. 13 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne zukünftig daher auch „die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung“ besonders zu berücksichtigen. Diese Dauerregelung beinhaltet eine reine Klarstellung. Rechtsänderungen sind hiermit nicht verbunden.
IV. Fazit
Die am 25. November 2014 im Bundesgesetzblatt Nr. 53 verkündeten (BGBl. I S. 1748) und damit am 26. November in Kraft getretenen Neuregelungen im Baupla-nungsrecht zur Erleichterung der Unterbringung von Flüchtlingen und Asylbegehrenden sind grundsätzlich zu begrüßen. Zwar enthielt bereits das „alte“ Städtebaurecht eine Vielzahl von Rechtsinstrumenten, die die Unterbringung von Flüchtlingen und Asylbegehrenden baurechtlich ermöglichten. Nicht selten ist jedoch zur Unterbringung seitens der Städte und Gemeinden die Aufstellung oder Änderung eines Bebauungsplans erforderlich. Dieser ist aber gerade in Kommunen mit angespannter Situation auf dem Wohnungsmarkt nicht kurzfristig umsetzbar. Insofern bringen die Neuregelungen mit den erweiterten Möglichkeiten insbesondere bei der Zulässigkeit von Vorhaben zweifellos eine städtebaurechtliche Flexibilisierung für die Praxis.
Unberührt von den Erweiterungen bei den Zulässigkeitsvorschriften bleibt stets die Möglichkeit für Städte und Gemeinden, durch Festsetzungen in Bebauungsplänen die Anlagen zur Unterbringung von Flüchtlingen und Asylbegehrenden gezielt an bestimmten Standorten planungsrechtlich abzusichern. Zusätzlich ist auf die Sonderregelung des § 37 BauGB für „Bauliche Maßnahmen des Bundes und der Länder“ hinzuweisen. Betroffenen Städten und Gemeinden ist im Übrigen anzuraten, dass sie für Standorte, an denen Anlagen über die Zulässigkeitsvorschriften nach § 246 Abs. 8 bis 10 BauGB genehmigt werden, die planerische Nachsteuerung durch eine Bauleitplanung – auch im Hinblick auf spätere Nachnutzungen - prüfen.
Unabhängig von den jetzt neu geschaffenen und erweiterten sowie grundsätzlich aus kommunaler Sicht zu begrüßenden Möglichkeiten im Städtebaurecht streben Städte und Gemeinden im Sinne einer „Integrations- und Willkommenskultur“ vorrangig eine dezentrale und in kleineren Einheiten erfolgende Unterbringung der Flüchtlinge in bestehenden Siedlungsgebieten an. Die Nutzung von Flächen in Gewerbegebieten sowie im Außenbereich dürfte daher auch in Zukunft die „ultima ratio“ bleiben.