Nachstehend ist die BV-Stellungnahme wörtlich wiedergegeben:
„Die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände bedankt sich für die Möglichkeit,zum Arbeitsentwurf des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit(BMUB) für ein Wertstoffgesetz Stellung nehmen zu können. Das Wertstoffgesetz
soll die Verpackungsverordnung ablösen und Regelungen über das Inverkehrbringen, die Rücknahme und die hochwertige Verwertung von Verpackungen und sonstigen beim privaten Endverbraucher anfallenden Erzeugnissen aus Kunststoffen oder Metallen regeln.
Die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände lehnt den vorgelegten Arbeitsentwurf ab. Der Arbeitsentwurf sieht keine Erfassungszuständigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger für wertstoffhaltige Abfälle vor, welche die kommunalen Spitzenverbände als Mindestbedingung für eine gemeinwohlorientierte und bürgerfreundliche Wertstoffentsorgung fordern. Stattdessen soll nach dem Arbeitsentwurf die Entsorgung (Sammlung, Sortierung, Verwertung) der wertstoffhaltigen Abfälle vollständig den privatwirtschaftlich agierenden dualen Systemen überlassen werden. Damit leistet der Arbeitsentwurf – entgegen den Interessen von Kommunen sowie Bürgerinnen und Bürgern – der weiteren Privatisierung der Haushaltsabfallentsorgung Vorschub.
Nach dem Arbeitsentwurf sollen die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger hinsichtlich der Wertstoffsammlung nach wie vor auf eine Abstimmung mit den Systembetreibern angewiesen sein, die sich bereits in der Vergangenheit durchweg als problematisch erwiesen hat. Auf diese Weise werden bürgerfreundliche und kostengünstige Regelungen be- oder sogar verhindert. Trotz gegenteiliger Beteuerungen in den offiziellen Verlautbarungen des BMUB ist der Arbeitsentwurf nicht geeignet, diesen aus kommunaler Sicht äußerst unbefriedigenden Zustand nachhaltig zum Besseren zu verändern.
Folgende inhaltliche Regelungen des Arbeitsentwurfs sind hierfür kennzeichnend:
Belastung der Kommunen durch Entzug der stoffgleichen Nichtverpackungen
Der Arbeitsentwurf sieht vor, dass Sammlung, Sortierung und Verwertung von Verpackungen und stoffgleichen Nichtverpackungen (und somit ein Großteil der momentan noch den Kommunen angedienten Wertstoffe) vollständig den privaten Systembetreibern übertragen werden sollen. Die Definition der stoffgleichen Nichtverpackungen (überwiegend aus Kunststoff oder Metallen oder beiden Materialien, typischerweise Anfall beim privaten Endverbraucher, nicht schwerer als 5 kg, geeignet zur Erfassung in einem 240-Liter-Standardsammelbehältnis) bleibt schwammig. Mit dieser unbestimmten Definition verknüpft der Arbeitsentwurf gleichwohl
weitreichende Rechtspflichten für Inverkehrbringer, die im Kern zu einer Aufweichung der kommunalen Überlassungspflichten und damit des Anschluss- und Benutzungszwangs führen. Den Systembetreibern sollen damit sämtliche Kunststoff- und Metallabfälle zugeordnet
werden. Dies würde im Ergebnis bedeuten, dass in vielen Fällen die von den Bürgerinnen und Bürgern zu zahlenden Abfallgebühren steigen werden, da den Kommunen einerseits ihr bisheriger Anteil an diesen Wertstoffen entzogen wird, zugleich aber die Entsorgung der dann
verbleibenden Restabfälle durch die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger weiterhin gewährleistet werden müsste.
Regelungen zur PPK-Fraktion gehen zulasten der Kommunen
Zulasten der Kommunen – und damit mittelbar ebenfalls zulasten der Bürgerinnen und Bürger als Gebührenzahler – gehen auch die Regelungen des Arbeitsentwurfs zur PPK-Fraktion (Papier, Pappe, Karton). Für PPK-Abfälle soll künftig ein Herausgabeanspruch zugunsten der Systembetreiber normiert werden, der sich an der Masse des Anteils der Verkaufsverpackungen an der gesamten PPK-Fraktion bemisst. Diese in § 22 Abs. 5 Satz 6 WertstoffG-E enthaltene Regelung würde einseitig den Interessen der Systembetreiber dienen und die zivilgerichtliche Rechtsprechung auf den Kopf stellen. Erst kürzlich wurde in einem Rechtsstreit des Landkreises Biberach gegen einen Systembetreiber durch den Bundesgerichtshof bestätigt, dass Systembetreiber kein Eigentum – auch nicht in Form von Miteigentum – an den von den Kommunen gesammelten Altpapiermengen erlangen (Urteil vom 16. Oktober 2015, Az. V ZR 240/14). Vor diesem Hintergrund fordern die kommunalen Spitzenverbände eine vollständige
Herausnahme der PPK-Fraktion aus dem Regelungsregime des Wertstoffgesetzes. Sowohl im Sinne der Rechtsklarheit als auch im Sinne der Gebührenzahler sollte die PPK-Fraktion vollständig den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern überlassen werden.
Starre Sammelmengenvorgaben entfalten keine ökologische Steuerungswirkung
Festgelegt werden im Arbeitsentwurf weiterhin Verwertungsquoten, um eine ökologisch anspruchsvolle Verwertung sicherzustellen. Diese Vorgaben berücksichtigen jedoch weder die kommunale Situation vor Ort, noch sind sie geeignet, eine – aus kommunaler Sicht wünschenswerte – ökologische Steuerungswirkung zu entfalten. Die starren Sammelmengenvorgaben in § 15 Abs. 2 WerstoffG-E (25 kg/E/a ab Inkrafttreten, 30 kg/E/a ab 01.01.2020) sind nach Einschätzung von kommunalen Praktikern nicht mit den erfolgreich etablierten Wertstoffhofsystemen zu erreichen. Insofern liefe die im Arbeitsentwurf vorgesehene Möglichkeit, dass die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nach § 22 Abs. 3 WertstoffG-E ein Bringsystem mittels Wertstoffhöfen vorgeben können, leer. Eine kommunalfreundliche Regelung müsste längere Übergangsfristen und zusätzliche Anreize vorsehen. In dieser Hinsicht bleibt die Verpflichtung der dualen Systeme nach § 21 WertstoffG-E, bei der Lizenzentgeltbemessung Anreize zur Förderung der wertstofflichen Verwertung zu setzen, ein reiner Appell, da lediglich der Zentralen Stelle über die Umsetzung zu berichten ist. Die Vorgabe aus dem Eckpunktepapier vom 12.06.2015, dass die Lizenzentgelte die Recyclingfähigkeit von Verpackungen und Produkten berücksichtigen sollen, lässt sich damit nicht umsetzen.
Einschränkung der Sammlungsqualität durch Vergabe im Wettbewerb
Mit dem Arbeitsentwurf wird nicht nur die Produktverantwortung erweitert, sondern zudem die Rolle der Systembetreiber fortgeschrieben, welche künftig die Sammlung und Verwertung
aller wertstoffhaltigen Abfälle bei den privaten Endverbrauchern unentgeltlich sicherstellen sollen. Die Sammelleistungen sollen im Wettbewerb vergeben werden, was in der Vergangenheit jedoch nicht zu Effizienzsteigerungen, sondern vor allem zu wettbewerbsbedingten
Einschränkungen der Sammlungsqualität zulasten der Bürgerinnen und Bürger geführt hat. In dieser Rollenverteilung ist es den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern weitestgehend verwehrt, bei Missständen steuernd einzugreifen, obwohl die Kommunen von den Bürgerinnen und Bürgern als direkte Ansprechpartner in Sachen Hausabfallentsorgung gesehen werden. Die vor diesem Hintergrund geforderte kommunale Organisationsverantwortung bei der Erfassung der Wertstoffe, welche zwingend erforderlich ist, um die Daseinsvorsorgefunktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger sinnvoll erfüllen zu können, ist in dem Arbeitsentwurf jedoch nicht vorgesehen. Daher lehnen die kommunalen Spitzenverbände diesen
entschieden ab.
Keine Stärkung der Einflussmöglichkeiten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger
Bereits das Eckpunktepapier vom 12.06.2015 war unzureichend. Soweit das Eckpunktepapier aber immerhin vorsah, dass die Einflussmöglichkeiten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gestärkt werden sollten, finden sich hiervon in dem Arbeitsentwurf allenfalls noch schwache Reste wieder. So sollten die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger insbesondere die Möglichkeit erhalten, bestimmte Vorgaben bereits vorab festzulegen und damit den Rahmen für die Abstimmungsvereinbarung im öffentlichen Interesse vorzugeben. Laut dem Arbeitsentwurf soll ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger für die durchzuführende Wertstoffsammlung lediglich dann verbindliche Vorgaben für einzelne Aspekte festlegen können, soweit sie erforderlich sind, um eine Beeinträchtigung der öffentlich-rechtlichen Sammelstruktur zur Erfassung von Abfällen aus privaten Haushaltungen durch die Wertstoffsammlung zu vermeiden, allerdings nur soweit deren Befolgung den Systemen bei der Erfüllung ihrer Pflichten nach diesem Gesetz technisch möglich und wirtschaftlich zumutbar ist (§ 22 Abs. 2 WertstoffG-E).
Mit dem zitierten Erforderlichkeitsvorbehalt wird Sinn und Zweck der kommunalen Gestaltungsrechte grundlegend verfehlt. Diese sollen nicht dazu dienen, Beeinträchtigungen der öffentlich-rechtlichen Sammelstruktur abzuwenden, sondern u.a. dazu, die Wertstofferfassung an den Servicewünschen der Bürgerinnen und Bürger und an stadtgestalterischen Belangen auszurichten. Mit der vorgesehenen Formulierung in § 22 Abs. 2 WertstoffG-E können diese öffentlichen Interessen von den Kommunen gegenüber den dualen Systemen nicht durchgesetzt werden. Aber auch jede graduell „kommunalfreundlichere“ Formulierung würde immer noch ein erhebliches Potential für künftige Rechtsstreitigkeiten zwischen Kommunen und dualen System bergen. Soll dies im Interesse der Bürgerinnen und Bürger vermieden werden, muss ein künftiges Wertstoffgesetz eine (rechts-)klare Organisationsverantwortung der
Kommunen für die Wertstoffsammlung enthalten.
Bloßes „Rügerecht“ anstatt Durchgriffsrecht der Kommune auf den Entsorger
Selbst im Eckpunktepapier vom 12.06.2015 wurde den Kommunen die Befugnis zugesichert, im Rahmen der Abstimmung mit den dualen Systemen eine vertragliche Durchgriffsmöglichkeit auf das vor Ort tätige Entsorgungsunternehmen zu vereinbaren. Davon findet sich im
Arbeitsentwurf nichts mehr wieder. Stattdessen heißt es nunmehr in § 22 Abs. 7 Satz 2 WertstoffG-E: „Ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger kann von den Systemen verlangen, dass ihm die Befugnis eingeräumt wird, den mit der Durchführung der Sammlung werthaltiger Abfälle zu beauftragenden Entsorgungsdienstleister im Fall der Nicht- oder Schlechtleistung zu rügen.“ Die Vereinbarung eines „Rügerechts“ anstelle eines Durchgriffsrechts ist wertlos und überflüssig, da der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger auch heute
schon Rügen aussprechen kann. Ein Rügerecht ohne rechtliche Konsequenz für den Entsorgerersetzt kein Durchgriffsrecht der Kommune auf den Entsorger. Der Regelungsauftrag aus dem
Eckpunktepapier wird auch hier deutlich verfehlt. Eine klare kommunale Sammlungszuständigkeit würde somit auch in dieser Hinsicht eine komplizierte und streitträchtige Regelung überflüssig machen.
Gravierender Verzicht auf das öffentliche Vergaberecht
Gemäß dem Eckpunktepapier vom 12.06.2015 sollte in einem Wertstoffgesetz allgemeinverbindlich geregelt werden, dass die dualen Systeme die Erfassungsdienstleistungen nach den Vorgaben des Vergaberechts (VOL) öffentlich ausschreiben müssen, um einen fairen Wettbewerb um die Erfassungsdienstleistungen sicherzustellen. Dies wird im Arbeitsentwurf nicht umgesetzt. Nach § 23 WertstoffG-E haben die dualen Systeme lediglich die „Sammelleistungen für die einzelnen Vertragsgebiete im Wettbewerb diskriminierungsfrei im Wege eines transparenten Ausschreibungsverfahrens über eine elektronische Ausschreibungsplattform auszuschreiben.“ Besonders gravierend ist der Verzicht auf das öffentliche Vergaberecht beim Rechtsschutz für die Bieter, der sich nach dem Arbeitsentwurf auf ein Schiedsgerichtsverfahren beschränkt, dessen Einzelheiten zudem auch noch von den Systembetreibern selbst festgelegt werden sollen.
Kein kommunaler Einfluss in den Lenkungsgremien der Zentralen Stelle
Nach dem Arbeitsentwurf soll eine Zentrale Stelle geschaffen werden, die privatwirtschaftlich organisiert und von den Herstellern und Vertreibern getragen ist, was nicht zuletzt erhebliche kartellrechtliche Bedenken begründet. Die Zentrale Stelle soll mit Vollzugs- und Kontrollaufgaben gegenüber den Systembetreibern beliehen werden und hat u.a. die Funktion einer Registerstelle für die Inverkehrbringer zu übernehmen. Eine Neutralität bei der Aufgabenerfüllung wird dabei nicht gewährleistet. In den Lenkungsgremien der Zentralen Stelle verfügen die Kommunen über keinen nennenswerten Einfluss. Gemäß § 27 Abs. 1 WertstoffG-E haben bei Uneinigkeit eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und eines dualen Systems in Fragen der Abstimmung nach § 22 WertstoffG-E diese vor einer Auseinandersetzung in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren ein Schlichtungsverfahren bei der von der Zentralen Stelle eingerichteten Schiedsstelle durchzuführen. Den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern wird damit im Ergebnis nicht nur der direkte Zugang zur Verwaltungsgerichtsbarkeit abgeschnitten, sondern sie müssen sich zuvor auch noch einem potentiell parteiischen
Schlichtungsverfahren unterziehen. Da nach dem Arbeitsentwurf die Herstellerseite deutlich privilegiert sein soll, ist eine neutrale Besetzung der Schiedsstelle keinesfalls vorhanden. Damit rundet sich das Bild des Arbeitsentwurfs ab: Den öffentlich-rechtlichenEntsorgungsträgern werden – abgesehen von der fehlenden Sammelzuständigkeit – keine einklagbaren Gestaltungsrechte gegenüber der Systembetreibern eingeräumt, sondern lediglich rudimentäre Mitspracherechte zu Einzelaspekten ohne effektive rechtliche Durchsetzbarkeit.
Fazit
Aufgrund der fehlenden Verankerung einer kommunalen Erfassungsverantwortung mit Standardkostenvergütung unzureichender ökologischer Steuerungsanreize und einer nochmaligen
Verschlechterung der kommunalen Gestaltungsrechte gegenüber dem Eckpunktepapier vom Juni 2015 lehnen die kommunalen Spitzenverbände den Arbeitsentwurf des BMUB für ein
Wertstoffgesetz ab.
Die kommunalen Spitzenverbände fordern die Bundesregierung auf, einen Entwurf für ein Wertstoffgesetz vorzulegen, in dem eine kommunale Zuständigkeit für die Wertstofferfassung vorgesehen ist. Das kürzlich von Herrn Prof. Dr. Hermes und Frau Prof. Dr. Sacksofsky vorgelegte Gutachten hat gut begründet dargelegt, dass gegen eine solche kommunale Erfassungsverantwortung weder unionsrechtliche noch finanzverfassungsrechtliche Bedenken sprechen. Eine Überlassungspflicht für wertstoffhaltige Abfälle an die Kommunen, welche die Sammlung der Wertstoffe absichere und deren weitere Sortierung und Verwertung der in und ausländischen Entsorgungswirtschaft überlasse, stellt nach dem Gutachten keine relevante Beschränkung der europäischen Warenverkehrsfreiheit dar. Überdies sei eine solche kommunale Erfassungszuständigkeit für Verpackungen und stoffgleiche Nichtverpackungen als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse einzustufen, was etwaige Beschränkungen der Warenverkehrsfreiheit rechtfertige. Zur Finanzierung der Sammlung auf Grundlage eines Standardkostenmodells dürfen laut dem Gutachten die Hersteller und Vertreiber der Verpackungen und stoffgleichen Nichtverpackungen im Wege einer öffentlichen Abgabe, welche die bisher zu zahlenden Lizensierungsentgelte ersetzt, herangezogen werden. Abgesehen von noch zu klärenden, aber ohne weiteres lösbaren Fragen in Bezug auf die Organisation des Finanzstroms von den Herstellern und Vertreiber zu den Kommunen gibt es danach keinerlei rechtliche Hindernisse für eine solche Regelung.
Die kommunalen Spitzenverbände halten deshalb daran fest, dass eine nachhaltige, ressourceneffizienteund bürgernahe Wertstoffwirtschaft nur mit und nicht gegen die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und die kommunale Entsorgungswirtschaft erreicht werden kann. Daher fordern sie die Bundesregierung auf, die im Jahr 2010 von den kommunalen Spitzenverbänden gemeinsam mit dem VKU und Teilen der privaten Entsorgungswirtschaft vorgestellten Überlegungen für eine Neuordnung der Verpackungsentsorgung und damit fürein Wertstoffgesetz wieder aufzugreifen. Notwendig wäre danach eine kommunale Erfassungsverantwortung, eine in öffentlicher Verantwortung befindliche Zentrale Stelle, die Verständigung auf eine Standardkostenvergütung, die auch die Inverkehrbringer nicht überfordert, eine im Falle der Fremderledigung über die Kommunen erfolgende öffentlich-rechtlicheVergabe der Sammlungsleistung und eine vollständige Verantwortung der Kommunen für die PPK-Fraktion. Ein Wertstoffgesetz mit diesem Inhalt würde zahlreiche komplizierte und streitanfällige Regelungen zur Abstimmung zwischen den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern und den dualen Systemen gänzlich überflüssig machen und damit für rechtlich klare sowie an den Interessen der Bürgerinnen und Bürger ausgerichtete Verhältnisse im Bereich der kommunalen Abfallwirtschaft sorgen.“