Geltendes Recht für die Arbeitsmarktmigration von Nicht-EU-Ausländern in Deutschland
In den Medien und in Teilen der Politik wird häufig der Eindruck vermittelt es gebe in Deutschland keine gesetzliche Regelung für die Zuwanderung von Nicht-EU-Ausländern. Das Gegenteil ist der Fall. Es existieren rechtlichen Rahmenbedingungen im Bereich der Arbeitsmigration, die in den letzten Jahren deutlich liberalisiert wurden. Nach Ansicht der OECD gehört Deutschland mittlerweile diesbezüglich zu den liberalsten Ländern im OECD-Raum. Darüber hinaus gilt innerhalb der EU der freie Zugang zum Arbeitsmarkt.
Die relevanten Zuwanderungs-Regelungen für Drittstaatsangehörige finden sich in den §§ 18-21 Aufenthaltsgesetz (AufenthG) sowie in der Beschäftigungsverordnung; für Absolventen deutscher Hochschulen bzw. einer deutschen Ausbildung finden sich zudem Regelungen in den §§ 16, 17 AufenthG. Dabei wird zwischen Personen mit und ohne Berufsausbildung unterschieden. Es gelten folgende Eckpunkte:
• Personen mit einer Berufsausbildung können nach Deutschland kommen, wenn sie besonders gut qualifiziert sind oder für einen der 61 sog. Mangelberufe in Frage kommen, wie z.B. Gesundheits- und Pflegeberufe. Voraussetzung ist, dass die Ausbildung als gleichwertig anerkannt wird, ein konkretes Arbeitsplatzangebot vorliegt und das angebotene Gehalt wie auch die sonstigen Arbeitsbedingungen entsprechend dem eines Deutschen in dieser Position sind. Die sog. Vorrangprüfung, wonach deutsche Bewerber vorrangig zu berücksichtigen sind, gilt hier nicht.
• Für Personen ohne Berufsausbildung sind die Möglichkeiten der Einreise begrenzt. In jedem Fall muss ein konkretes Arbeitsplatzangebot vorliegen. In aller Regel muss die Bundesagentur für Arbeit zustimmen. Eine Sonderreglung gilt für die sog. Westbalkan-Staaten. Aufgrund einer Vereinbarung u.a. mit Bosnien-Herzegowina, Mazedonien, Serbien und der Türkei können im Zeitraum 2016-2020 im Rahmen fest vereinbarter Kontingente Personen zwecks Ausführungen von Werkverträgen für eine begrenzte Zeit nach Deutschland einreisen. Ausgenommen sind Personen, die in den letzten 24 Monaten vor Antragstellung Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz in Deutschland bezogen haben.
• Drittstaatsangehörige ohne ein konkretes Arbeitsplatzangebot dürfen mit einem deutschen, anerkannten oder vergleichbaren ausländischen Hochschulabschluss für einen Zeitraum von bis zu sechs Monaten zur Arbeitsuche nach Deutschland einreisen. Lebensunterhalt und Krankenversicherungsschutz muss selbständig gesichert werden. In der Zeit darf keine Erwerbstätigkeit ausgeübt werden.
• Ausländische Auszubildende, die ihre Ausbildung in Deutschland gemacht haben, können direkt nach dem Abschluss bis zu einem Jahr und ausländische Studenten mit deutschem Hochschulabschluss bis zu 18 Monate in Deutschland bleiben, um einen Arbeitsplatz zu suchen. In der Zeit dürfen sie Arbeiten, um ihren Lebensunterhalt eigenständig sichern zu können. Im Rahmen des Verfahrens zur Anerkennung einer ausländischen Berufsqualifikation kann die Einreise für eine Aufenthaltserlaubnis bis zu 18 Monate bis zur Abschlussprüfung erlaubt werden
• Besonders privilegiert werden Spitzenkräfte, wie qualifizierte Wissenschaftler, wissenschaftliche Mitarbeiter oder Lehrpersonen in herausgehobener Funktion. Sie können bei einem konkreten Arbeitsplatzangebot eine unbefristete Niederlassungserlaubnis erhalten, wenn eine Integration in die Lebensverhältnisse in Deutschland als auch die eigenständige Sicherung des Lebensunterhalts erwartet werden kann. Auch ausländische Studenten mit deutschem Hochschulabschluss sind privilegiert. Sie haben zunächst Anspruch auf die Erteilung einer sog. Blue Card befristet für bis zu vier Jahre. Voraussetzung ist ein der Qualifikation entsprechendes Arbeitsangebot sowie ein Mindestgehalt.
Im Jahr 2017 erhielten 107.642 Drittstaatsangehörige einen Aufenthaltstitel wegen bestehender Erwerbstätigkeit oder Blaue Karte EU in Deutschland (2016: 84.113; 2015: 69.454). Darunter finden sich 49.010 Personen (2016: 40.894; 2015: 35.949) mit einer Aufenthaltserlaubnis zur Ausübung einer qualifizierten Beschäftigung nach § 18 Abs. 4 AufenthG. Davon kamen 59,6 % schon vor dem Jahr 2017 nach Deutschland. Mit 29.709 Personen erhielten dagegen 2017 rund 50% mehr Personen gegenüber dem Vorjahr eine Aufenthaltserlaubnis zur Ausübung einer Beschäftigung, die keine qualifizierte Berufsausbildung voraussetzt. Davon wanderten 60,4 % erst im Jahr 2017 zu. Maßgeblich liegt das laut dem BAMF an der Sonderregelung, die seit 2014 für die Westbalkanstaaten gilt.
Vereinbarung im Koalitionsvertrag für ein Fachkräfteeinwanderungsgesetz
Im Koalitionsvertrag sind folgende Vereinbarungen für die Steuerung von Zuwanderung in den Arbeitsmarkt getroffen worden:
• Um Deutschland für qualifizierte internationale Fachkräfte noch attraktiver zu machen, soll ein Fachkräfteeinwanderungsgesetz verabschiedet werden, mit dem der Zuzug qualifizierter Arbeitskräfte nach Deutschland geordnet und gesteuert werden soll.
• Das damit verbundene Recht des Aufenthalts und der Rückkehr soll in einem Gesetzeswerk erarbeiten werden, das sich am Bedarf der Volkswirtschaft orientiert und die bereits bestehenden Regelungen zusammenfasst, transparenter macht und, wo nötig, effizienter gestaltet.
• Maßgeblich zu berücksichtigen für den Zuzug nach Deutschland sind der Bedarf unserer Volkswirtschaft, Qualifikation, Alter, Sprache sowie der Nachweis eines konkreten Arbeitsplatzes und die Sicherung des Lebensunterhalts.
• Unter Fachkräften werden sowohl Hochschulabsolventen als auch Einwandererinnen und Einwanderer mit qualifizierter Berufsausbildung bzw. ausgeprägten berufspraktischen Kenntnissen verstanden.
• Eine Gleichwertigkeitsprüfung der beruflichen bzw. akademischen Qualifikationen der Fachkräfte soll möglichst ohne lange Wartezeiten erfolgen.
• Auf eine Vorrangprüfung wird verzichtet, soweit die Landesregierungen nicht in Bezirken mit hoher Arbeitslosigkeit an der Vorrangprüfung festhalten wollen. Unberührt hiervon bleibt die Prüfung der Arbeitsbedingungen auf Gleichwertigkeit durch die Bundesagentur für Arbeit.
Zentrale Diskussionspunkte über ein neues Zuwanderungsrecht
Im Hinblick auf die künftige Ausgestaltung eines neuen Zuwanderungsrechts bestehen eine Reihe von offenen Fragen, die im bevorstehenden Gesetzgebungsverfahren zu beantworten sind:
• Soll es auch in Zukunft eine Liste mit Mangelberufen geben oder soll darauf verzichtet werden?
• Wer stellt wann und wie fest, ob die Personen die entsprechende berufliche fachliche Qualifikation haben?
• Können neben Personen, die einen deutschen, anerkannten oder vergleichbaren ausländischen Hochschulabschluss haben, weitere Personen ohne einen Arbeitsvertrag für sechs Monate nach Deutschland kommen?
• Wie wird gewährleistet und untersucht, dass sie ihren eigenen Lebensunterhalt bestreiten können und bei erfolgloser Arbeitsplatzsuche auch wieder ausreisen? Findet eine Sicherheitsüberprüfung statt?
• Was für Anforderungen werden an ihre Sprachkenntnisse gestellt?
• Wie soll künftig der Familiennachzug von Ehepartnern und Kindern geregelt werden?
• Wie groß ist das Potenzial solcher Fachkräftegewinnung tatsächlich?
• Soll ein sog. „Spurwechsel“ vom Asylverfahren hin zu einer Erwerbsmigration für Geflüchtete und Asylbewerber möglich sein, die keine Aussicht auf den positiven Ausgang des Asylverfahrens haben bzw. rechtskräftig einen negativen Bescheid erhalten haben, aber eine Arbeit gefunden haben? Wie kann eine klare Abgrenzung zwischen der Erwerbsmigration qualifizierter Fachkräfte und der Flüchtlingszuwanderung im Rahmen des Asylrechts gelingen?
• Bleibt es bei der Aufenthaltsgenehmigung für diese Personen bei der Zuständigkeit der Ausländerbehörde oder wird eine eigene Bundeszuständigkeit (zum Beispiel Jobcenter) begründet?
Weiteres Verfahren
Die Koalition will bis zum Ende der Sommerpause erste Eckpunkte für ein Fachkräftezuwanderungsgesetz erarbeiten. Bis Ende des Jahres soll ein Gesetzesentwurf vorliegen. Spätestens 2020 soll das Fachkräfteeinwanderungsgesetz in Kraft treten.
Anmerkung des DStGB
Der DStGB begrüßt grundsätzlich die Pläne, die Fachkräftezuwanderung über ein „Fachkräfteeinwanderungsgesetz“ zielgenauer zu steuern und zu ordnen. Deutschland ist zum Erhalt seiner Wirtschaftskraft und seines Wohlstandes auf Fachkräftezuwanderung angewiesen. Der Handlungsdruck ist groß. Bevor ein Gesetz auf den Weg gebracht werden kann, müssen die oben aufgeführten Fragen geklärt werden.
Ohne eine abschließende Bewertung ist aus Sicht des DStGB folgendes zu bedenken:
Es darf nicht übersehen werden, dass die Zuwanderungsmöglichkeiten für qualifizierte Fachkräfte in Deutschland in den letzten Jahren ausgebaut und erleichtert wurden. Daran muss angeknüpft und nicht ein gänzlich neues System entworfen werden. Ein Einwanderungsgesetz sollte die bestehenden Zuwanderungsregelungen sinnvoll strukturieren und transparenter gestalten. Die guten gesetzlichen Zuwanderungsregelungen können ihre bezweckte Wirkung in der Praxis nur dann entfalten, wenn schnelle Verfahren und eine reibungslose Zusammenarbeit der beteiligten Behörden den Bedürfnissen der Unternehmen bei der Anwerbung von gut qualifizierten Fachkräften aus dem Ausland gerecht werden. Dies gilt insbesondere für die Verfahren zur Anerkennung ausländischer Abschlüsse Insbesondere die Einführung einer elektronischen Akte in der Kommunikation zwischen den Auslandsvertretungen, Ausländerbehörden und der Bundesagentur für Arbeit sowie die Einführung eines umfassenden behördenübergreifenden IT-Systems zur Erwerbsmigration sind unersetzliche Voraussetzungen für beschleunigte und reibungslose Prozesse. Um die Fachkräftezuwanderung zu erleichtern und schnelle Entscheidungsprozesse zu schaffen, ist eine Bündelung der Aufgaben der kommunalen Ausländerbehörden der Länder im Bereich der qualifizierten Erwerbsmigration in spezialisierten überregionalen Kompetenzzentren diskussionswürdig, die speziell mit der Administration der Arbeitsmigration von qualifizierten Fachkräften betraut werden sollen.
Die humanitäre Aufnahme von Menschen im Rahmen der Flüchtlingsmigration darf nicht mit der gesteuerten Arbeitsmigration vermischt werden. Deshalb müssen nach wie vor ausreisepflichtige Personen konsequent zurückgeführt werden. Eine Einwanderungsquote ohne effektive Begrenzung der irregulären Zuwanderung läuft leer. Sofern über den sog. Spurwechsel diskutiert wird, muss in jedem Fall, vergleichbar mit Personen, die ohne Arbeitsplatzzusage nach Deutschland einreisen können, der Lebensunterhalt einschließlich eines ausreichenden Krankenversicherungsschutzes nachweislich selbst gesichert werden können.
Als Grundlage für eine weitere Diskussion kann beispielsweise der 7-Punkte Plan der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) für eine gezielte Stärkung der Fachkräftezuwanderung dienen (abrufbar unter https://www.arbeitgeber.de/www/arbeitgeber.nsf/id/7B7AA8A7EF7D2988C1256DE70069F2DB).
Der Fachkräftemangel kann und darf nicht nur über die Zuwanderung gelöst werden. Neben der Diskussion über ein Fachkräfteeinwanderungsgesetz müssen auch auf nationale Ebene alle vorhandenen Potenziale für die Personal- und Fachkräftegewinnung ausgeschöpft werden.
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