I. Sachverhalt
Der 5. Zivilsenat des BGH hat über die Klage einer Wohnungsgenossenschaft (Garteheim aus Hannover) entschieden, die feststellen lassen wollte, dass die an ihren Wohnungen bestellten städtischen Belegungsrechte - entgegen der vertraglichen Vereinbarung – nicht unbefristet bestehen, sondern nach Ablauf von 20 Jahren seit Bezugsfertigkeit enden. Die Genossenschaft wollte sich aus der Vertragsvereinbarung mit der Stadt Langenhagen aus den 1990er Jahren lösen, die die dauerhafte Nutzung als Sozialwohnungen vorschrieb.
II. Entscheidung des BGH
Der BGH hat entschieden, dass die im vorliegenden Fall von der Wohnungsgenossenschaft übernommene, zeitlich unbefristete schuldrechtliche Verpflichtung zur Vermietung der Wohnungen an Inhaber von Wohnberechtigungsscheinen gemäß § 134 BGB unwirksam ist. Das Rechtsgeschäft war vorliegend im sogenannten dritten Förderweg auf der Grundlage von § 88d Abs. 2 WoBauG zustande gekommen. Diese Art der Förderung des sozialen Wohnungsbaus ermöglichte eine Vereinbarung des staatlichen Darlehensgebers mit einem privaten Bauherrn.
Dass zeitlich unbefristete Belegungsrechte hierbei nicht vorgesehen waren, ergibt sich schon aus dem Wortlaut des damaligen Gesetzes. Gemäß § 88d Abs. 2 Nr. 2 WoBauG soll die Dauer der Zweckbestimmung der Belegungsrechte und der vereinbarten Regelung der Miete 15 Jahre nicht überschreiten, wenn nicht aufgrund der Zielsetzung und der Art der Förderung, insbesondere wegen der Bereitstellung von Bauland, „ein längerer Zeitraum“ geboten ist. Der BGH hat in diesem Zusammenhang darauf verwiesen, dass bereits der Begriff „Zeitraum“ durch einen durch Anfang und Ende gekennzeichneten Zeitabschnitt gekennzeichnet sei. Mithin sei eine unbefristete Verpflichtung nicht zulässig.
Auch der Umstand, dass die Stadt der Klägerin nicht nur ein Darlehen gewährt, sondern ihr auch die erforderlichen Grundstücke verkauft habe, rechtfertige keine unbefristete Bindung. Nach der gesetzlichen Ausgestaltung gehöre es zum Konzept des dritten Förderwegs, dass die öffentliche Hand privaten Investoren nach Möglichkeit werthaltiges, kostengünstiges Bauland zur Verfügung stelle. Aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit folge schließlich, dass der Staat einem Subventionsempfänger zur Sicherung der Zweckbindung der Subvention keine beliebigen Beschränkungen auferlegen dürfe. Beschränkungen müssten vielmehr geeignet und erforderlich sein, um den mit einer Subvention zulässigerweise verfolgen Zweck für einen angemessenen Zeitraum sicherzustellen. Daher könne einem Subventionsempfänger keine Bindungen auferlegt werden, die er ohne zeitliche Begrenzung einhalten müsse.
III. Anmerkung des DStGB
Die Entscheidung des BGH dokumentiert, dass sich kommunale Belegungsbindungen regelmäßig am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientieren müssen. Insoweit bietet die BGH-Entscheidung wichtige Ansatzpunkte für die kommunale Praxis.
Der BGH hat klargestellt, dass es maßgeblich auf die Vorstellungen der beteiligten Parteien bei Vertragsschluss ankommt. Im vorliegenden Fall hätten im Zweifel die Belegungsrechte, die als Gegenleistung für ein Darlehen übernommen wurden, während der Laufzeit des vergünstigten Kredits fortbestehen sollen. Wann Belegungsrechte enden, hängt daher von den der Bauherrin gewährten Vorteilen ab. Der BGH hat zudem unterstrichen, dass dauerhafte Beschränkungen für private Investoren sich nur dann erreichen lassen, wenn der öffentliche Zweck nicht mit dem Instrument des Grundstücksverkaufs, sondern mit dem dazu bestimmten Instrument der Ausgabe eines Erbbaurechts verfolgt wird.
Die BGH-Entscheidung ist für die kommunale Praxis relevant. Die Anzahl der Sozialwohnungen in Deutschland ist zwischen 1989 und 2016 von 3,9 Millionen auf ca. 1,2 Millionen zurückgegangen. Mindestens weitere 50.000 Sozialwohnungen verlieren zudem pro Jahr ihre Zweckbindung. Der Neubau von Sozialwohnungen kann diese Verluste derzeit nicht ausgleichen. 2017 sind bundesweit lediglich 26.231 neue Sozialwohnungen entstanden. Hinzu kommt, dass Wohnungen mit Sozialbindung vielfach von Mietern genutzt werden, die aufgrund ihres Einkommens keine Berechtigung hierzu mehr haben. Nach Auffassung des DStGB bedarf es daher insbesondere folgender Verbesserungen:
- Sozialen Wohnungsbau ankurbeln: Wir brauchen jährlich eine Neubauleistung von mindestens 80.000 Sozialwohnungen. Hierfür müssen Bund und Länder mindestens 3 Milliarden Euro aufwenden. Der Bund hat seine Ausgleichszahlungen für 2019 lediglich auf zwei Milliarden Euro aufgestockt. Dies ist ein Schritt in die richtige Richtung, reicht aber noch nicht aus.
- Bundeszuständigkeit herstellen: Der Bund muss wieder für die gesamtstaatliche Aufgabe der sozialen Wohnraumförderung zuständig werden. Es ist daher wichtig, dass die hierfür nötige Grundgesetzänderung (Art. 104d GG) zur zukünftigen Zweckbindung der Bundesfinanzhilfen für den sozialen Wohnungsbau umgesetzt wird.
- Fehlbelegungsabgaben wiedereinführen: Um der missbräuchlichen Nutzung von Sozialwohnungen entgegenzutreten, müssen die Länder Fehlbelegungsabgaben rechtlich ermöglichen. Mieter einer öffentlich geförderten Wohnung sollten eine entsprechende Abgabe an die Stadt/Gemeinde entrichten, wenn sich die finanziellen Voraussetzungen soweit verbessert haben, dass die Wohnung dem Mieter eigentlich nicht mehr zusteht („Kein Zahnarzt in Sozialwohnung“).
- Erbbaurecht als Alternative: Kommunen, die die Kontrolle über die Nutzung von Wohnraum nicht ganz aus der Hand geben wollen, können einen anderen Weg gehen und kommunaleigene Grundstücke durch Erbbaurecht auf begrenzte Zeit verpachten.
- Kommunale Quoten und Konzeptvergaben: Städte verlangen immer häufiger bei der Entwicklung von Wohnungsbau durch private Investoren klare Nutzungskonzepte sowie auch Quoten für die Errichtung von Sozialwohnungen. Beispiel: Bonn hat als erste NRW-Kommune eine 40-Prozent-Quote für den sozialen Wohnungsbau eingeführt. Bisher liegen die Quoten in NRW meist zwischen 20 und 30 Prozent. Bonn will der Kritik („Unattraktiv für Investoren“) mit einer Angemessenheitsprüfung entgegenwirken. Regelungen dafür wurden laut Stadt zusammen mit der Wohnungswirtschaft abgestimmt.
- Kommunale Wohnungsunternehmen stärken: Die über 700 kommunalen Wohnungsunternehmen besitzen in Deutschland ca. 2,5 Millionen Wohnungen. Diese Unternehmen sind nicht auf Gewinnmaximierung ausgerichtet. Sie gewährleisten preiswerten Wohnraum für breite Kreise der Bevölkerung. Staatliche Förderprogramme sollten kommunale Wohnungsunternehmen, insbesondere auch in ihrer Gründungsphase, verstärkt in den Blick nehmen.
- Genossenschaftliches Wohnen fördern: Das genossenschaftliche Wohnen sollte in Deutschland weiter ausgebaut werden. Wohnungsgenossenschaften leisten seit jeher einen wichtigen Beitrag zur Schaffung bezahlbaren Wohnraums. Gerade kleinere Genossenschaften sollten in ihrer Gründungsphase auch hinsichtlich Kooperationsvereinbarungen mit den Kommunen, unterstützt werden. Der Erwerb von Geschäftsanteilen für Genossenschaftsmitglieder sollte im Rahmen der KfW-Förderprogramme weiter optimiert werden.
- Wohngeld stärken: Derzeit läuft eine Novelle des Wohngeldgesetzes. Die Antragsbestimmungen beim Wohngeld müssen so gestaltet werden, dass dieses Angebot wieder verstärkt von einkommensschwachen Mieterhaushalten in Anspruch genommen werden kann. Insbesondere ist eine Dynamisierung des Wohngeldes erforderlich (jährliche Anpassung!). Sinnvoll ist zudem die Einführung einer Klimakomponente beim Wohngeld, um steigende Wohnkosten bei Mieterhöhungen durch Modernisierungen aufzufangen.
- Weniger Bauvorschriften: Die Zahl der Bauvorschriften hat sich in den letzten Jahren von 5.000 auf über 20.000 vervierfacht! Diese Entwicklung muss gestoppt werden. Überflüssige Standards müssen abgebaut werden.
- Föderalismus treibt die Kosten - einheitliches Bauordnungsrecht: Wir brauchen in Deutschland ein einheitliches Bauordnungsrecht in den Ländern. Unterschiedlichste Ländervorgaben etwa zum Schallschutz, Brandschutz, Stellplätzen oder der Barrierefreiheit verhindern zügiges und kostengünstiges Bauen. Seit dem Jahr 2000 sind die Bauwerkskosten in Deutschland um annähernd 60 Prozent gestiegen Es geht auch anders: In den Niederlanden sind die Baukosten für Neubauwohnungen in den vergangenen zehn Jahren nur um rund sechs Prozent gestiegen.
- Serielles Bauen erleichtern: Wir brauchen bundesweit gültige, einheitliche bauliche Zulassungen von mehrgeschossigen Mehrfamilienhaustypen bzw. Systembauten. Dies spart Zeit und Geld! Die Prozessdauer im Genehmigungsverfahren kann durch die verstärkte Zulassung von Typgengenehmigungen deutlich verkürzt werden. Serielles Bauen muss stärker genutzt werden!
- Ländliche Räume stärken: Mit Blick auf den Wohnungsbau in Deutschland gilt es, ländliche Räume zu stärken und Ballungszentren zu entlasten. Wir werden das Problem der Wohnungsknappheit nicht allein in den Großstädten lösen können. Ländliche Räume können eine wichtige Entlastungsfunktion für die oft überhitzten Wohnungsmärkte in den Großstädten übernehmen und so zur Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse beitragen. Bund und Länder sind gefordert, ihre Förderpolitik entsprechend anzupassen und auch Behörden- und Wirtschaftsstandorte zu dezentralisieren.
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